黨的二十大報告提出，“實施城市更新行動”“打造宜居、韌性、智慧城市”，這是以習近平同志為核心的黨中央統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，科學把握城市發展大勢，深刻洞察城市發展規律，就全面推動城市高質量發展、扎實推進中國式現代化、不斷滿足人民的美好生活需要作出的重大戰略部署。
中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），明確了實施城市更新行動的總體要求、主要任務、支撐保障和組織實施等內容，為持續推進實施城市更新行動提供了方向指引，在推進城市更新行動中應重點把握好以下幾個方面。
一、深刻理解實施城市更新行動的重要意義
《意見》指出“大力實施城市更新，促進城市結構優化、功能完善、文脈賡續、品質提升，打造宜居、韌性、智慧城市”。城市更新是以新發展理念為引領推動城市高質量發展的綜合性、系統性戰略舉措，為了貫徹落實好中央的決策部署，要深刻領會實施城市更新行動的豐富內涵和重大意義。
第一，城市更新是順應城鎮化發展規律的必然選擇。2024年我國常住人口城鎮化率已超過67%，進入城鎮化較快發展的中后期，從國際經驗和城市發展規律來看，城鎮化率達到60%左右是社會矛盾和問題集中凸顯的時期，這一時期英國、美國等許多國家都開展了城市更新工作。我國城市發展已進入以存量為主的新階段，從解決“有沒有”轉向解決“好不好”問題，國家發展目標、市場需求、百姓訴求等都發生變化，城市建設必須主動適應這些變化，從關注增量、追求規模擴張、拉大城市框架轉向關注存量、追求品質提升和結構優化。
第二，新時期城市更新工作面臨很強的緊迫性。城市更新兼具社會和經濟效益，既是民生工程，更是拉投資、擴內需、穩增長、促發展的重要抓手。當前我國經濟面臨結構調整、內部需求不足等挑戰，城市更新是推動經濟高質量發展的新引擎，通過對閑置土地與老舊建筑的盤活利用，激發城市經濟活力，促進新產品、新技術、新業態、新模式的應用推廣，有利于拉動投資、提振消費，并推動產業轉型升級和科技創新發展。
第三，城市更新是回應群眾關切和對美好生活需要的重要舉措。城市的核心是人，人們對于美好生活的需求日益增長，既有的需求標準在提高，新增的需求類型更豐富，但目前我國城市發展還存在不少短板弱項，比如城市風險隱患較多、設施體系還不夠健全等。要通過實施城市更新行動，解決好人民群眾最關心的現實問題，著力補齊基礎設施和公共服務設施短板，提升城市品質和管理服務水平，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。
二、準確把握實施城市更新行動的主要任務
《意見》提出“安全發展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環境明顯改善，經濟業態更加豐富，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯”等城市更新目標，并明確了八項主要任務。總的來看，實施城市更新的首要之務在于筑牢城市安全可持續發展的基石，在此基礎上，一方面要回應現實需求，著力解決當前面臨的突出問題，讓城市成為人民群眾美好生活的空間載體，另一方面要瞄準中國式現代化目標，持續激發城市潛力、提升城市活力、展現城市魅力、增強城市動力，并全面提升城市綜合競爭力。
第一，要守牢安全韌性和民生保障底線。近年來，城市燃氣爆炸、城市“看海”、自建房倒塌等安全事件時有發生。《意見》提出“堅持統籌發展和安全，防范應對城市運行中的風險挑戰，全面提高城市韌性”。實施城市更新行動應堅持底線思維，加快消除城市安全風險隱患，著力解決關系群眾切身利益的突出問題和民生短板，統籌推進城市危舊房屋改造、城市基礎設施生命線安全工程、生態系統修復和民生領域公共服務設施補短板等任務。
第二，要滿足人民群眾對更美好生活的需要。《意見》要求“堅持以人民為中心，全面踐行人民城市理念，建設好房子、好小區、好社區、好城區”。實施城市更新行動要積極回應人民群眾的需求，一體推進好房子、好小區、好社區和好城區建設，推動城鎮老舊小區改造、完整社區建設、城市功能完善、城市基礎設施建設和歷史文化保護傳承等任務落地落實，改善人民群眾居住環境與生活質量，提升公共服務水平和城市治理能力，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。
第三，要推動城市活力提升與產業轉型發展。《意見》提出要讓城市“服務效能不斷提高”“經濟業態更加豐富”。實施城市更新行動要圍繞城市經濟發展方式轉型與提質增效，積極推進老舊街區、老舊廠區、老舊火車站、低效樓宇、傳統商業設施等更新改造任務，推動建筑功能轉換和混合利用，完善設施設備、充分利用地下空間，植入新業態、新功能、新場景，為老舊區域注入新的活力，促進經濟發展與產業升級，形成以長期運營、增值服務為支撐的發展新模式。2024年以來，住房城鄉建設部會同中國國家鐵路集團有限公司組織開展老舊火車站及周邊街區更新改造試點工作，在火車站與周邊區域的交通功能與城市功能整合、管理運營協調、空間肌理融合等方面取得積極成效。
三、科學運用實施城市更新行動的策略方法
《意見》要求“尊重城市發展規律，樹立全周期管理意識，不斷增強城市的系統性、整體性、協調性”。實施城市更新行動要堅持城市更新的基本原則，講究科學的策略方法，發揮好技術支撐作用，確保更新工作合理高效開展。
第一，把握好《意見》提出的實施城市更新行動的基本原則。《意見》提出要堅持實施城市更新行動的六項原則要求，可以概括為三個方面。一是堅持以人民為中心，切實解決人民群眾急難愁盼問題，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要；二是堅持系統整體觀念，把城市當作有機生命體，加強專項規劃實施支撐作用，統籌好發展與安全、保護與利用；三是堅持因地制宜，不脫離實際、急功近利，要實事求是、精準施策、盡力而為、量力而行，有力有序推進更新任務。
第二，建立城市體檢和城市更新一體化推進機制。《意見》提出要“創新完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制。全面開展城市體檢評估，建立發現問題、解決問題、評估效果、鞏固提升的工作路徑”。實施城市更新行動要加強體檢與更新工作銜接，堅持“先體檢、后更新”“無體檢、不更新”，全方位摸清城市問題短板，面向發展導向識別更新潛力地區，將體檢結果轉化為城市更新任務計劃，推進更新項目有序實施與長效運營，并通過工作成效定期監測評估促進工作路徑的不斷優化完善。
第三，建立面向實施的城市更新專項規劃設計體系。《意見》明確要“制定實施城市更新專項規劃”“強化城市設計對城市更新項目實施的引導作用”。在實施城市更新行動中應加強技術支撐，發揮規劃設計統籌引領作用，構建從專項規劃、片區策劃，到項目實施方案的分層次規劃設計體系，突出多元參與、運營前置、精細化設計引導等一系列新需求新要求，適應新時期城市更新工作的需要。
四、鼓勵各方力量共同推進城市更新的改革創新
《意見》強調要“支持地方因地制宜進行探索創新，建立健全可持續的城市更新機制”。實施城市更新行動要堅持守正創新，抓改革、促發展，上下聯動、部門協同，全面深化城市“規建治”改革以適應城市更新“投運維”的需要，各地應積極探索適合自身的城市更新路徑，努力構建政府引導、市場運作、公眾參與的可持續的城市更新模式與政策法規體系。
第一，鼓勵地方積極主動推進制度改革創新。《意見》提出“加快推進城市更新相關立法工作，健全城市規劃建設運營治理和房屋管理法律法規”“完善適用于城市更新的技術標準”等要求。中央確定更新大方向后，地方是更新實施責任主體，落實深化改革要求，激發地方政府能動性，要給予適當的“松綁”和“試錯”空間，鼓勵各地結合實際需求積極探索創新，通過改革破解制度政策性障礙，建立一整套適用于城市更新的制度政策體系。如北京、上海、臺州等地出臺城市更新條例，對破解障礙、推動城市更新發揮了很好作用。
第二，加強多部門協同的工作推進機制創新。《意見》指出“住房城鄉建設部要發揮牽頭作用，會同相關部門加強統籌指導和協調支持，完善制度政策”。實施城市更新行動要加強組織領導，在黨中央集中領導下，完善部門分工協作機制，住房城鄉建設部門要發揮牽頭作用，與發改、財政、自然資源、金融監管等部門齊心協力，各部門形成政策合力，共同推進關鍵政策機制突破創新，促進資金、土地等各類要素資源按市場規律和國家發展需求優化配置，為城市更新高效高質實施提供體制機制保障。
第三，構建多元主體參與機制，探索可持續城市更新的模式創新。《意見》要求“建立政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式”。實施城市更新行動應充分調動政府、企業、產權人、公眾等多元主體參與城市更新的積極性，推動有效市場與有為政府更好結合，建立健全城市更新協商機制和利益分享機制，強化“人地物、責權利”等對應，平衡多元利益訴求，支持多領域專業力量和服務機構參與更新，實現共謀、共建、共治、共享。如蘇州十全街綜合更新項目，通過舉辦社情民意日活動、居民商戶座談會等形式讓市民全過程參與更新決策，并鼓勵店家自主設計店面、自發改造，凝聚多方合力，實現共贏共享。
總之，我國新時期實施城市更新行動是保障民生、拉動投資、促進消費、提升治理、助力經濟發展的重大戰略性舉措。應抓住《意見》印發契機，凝聚各方力量，推進城市更新行動各項任務落實落細，促進城市高質量發展，描繪好中國式現代化的城市篇章。
摘自 《中國建設報》 2025.05.19 中國城市規劃學會理事長、全國工程勘察設計大師、住房城鄉建設部原總經濟師 楊保軍
